節能減排保衛戰
  11月11日,華沙聯合國氣候大會開幕,此時距中國政府在哥本哈根氣候大會上承諾的節能減排任務已過四年,國內的“十二五”節能減排進程也已過半。
  棋至中盤,中國節能減排成績並不如人意。儘管污染物排放和單位GDP能耗逐年下降,但比照既定目標仍然滯後,後半段的任務更加艱巨。
  2013年春天覆蓋全國130萬平方公里、波及6億人口的大霧霾,猶令公眾無法對成績單滿意。直到目前,北京還不時淪為“霧都”。
  節能減排,儼然已經成為公眾檢驗政府公信力的一把標尺。各級政府為此已使出深身解數,包括重現“十一五”末的突擊限電。是管得不夠還是管得不當?值得深思。
  比起節能減排的量化目標,十八屆三中全會的全面深化改革部署著眼更為長遠、更為根本,要求“加快生態文明制度建設”。這對節能減排的“十二五”保衛戰,既提出了新要求,也提供了新動力。
  如何兼顧眼前與長遠,走出患得患失,如何標本兼治,建設美麗中國,我們需要的不僅是拭目以待,更需要共同參與。
  政府如何出手
  文/潘家華
  中國的生態脆弱、資源短缺、環境容量有限,節能減排對於社會公平、經濟效率和生態安全十分重要。節能減排需要用制度保護。關鍵要正確處理政府與市場的關係,政府嚴格界定節能減排的制度邊界,讓要素自由流動、平等交換,提高節能減排效率。
  能源和大氣環境資源均是自然資源資產,化石能源是不可再生資源,大氣環境的自凈能力是可量化的環境容量資產。社會經濟的可持續發展必須要保障能源的安全供給,廉價、具有環境負外部性的化石能源的開采利用,具有重要的公共資源和戰略資源屬性。
  美國在1990年起實行的二氧化硫總量控制,和京都議定書規定的發達國家二氧化碳排放的總量限額,就是大氣環境資源資產化的實例。
  可見,節能減排是國家自然資產管理的重要內容,有些產權可以確權登記到自然法人,例如土地和水資源使用,有些則為全民所有,例如大氣環境容量。公有制經濟財產權不可侵犯,非公有制經濟財產權同樣不可以侵犯。這就要求實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度,用制度嚴格界定節能減排空間,保障能源和生態安全。
  “嚴”定邊界要求政府不可缺位,制定和實施節能減排的戰略、規劃、政策和標準等,加強市場監管和環境保護責任。能源安全和環境健康也意味著政府需要劃定節能減排的“紅線”。
  1971年,中國能源消費總量只有3.91億噸標油,為美國總量的25%;2011年,達到26.13億噸,超過美國總量的15.2%。化石能源的開采會破壞地下水系,使用會燃燒排放大量污染物,化石能源消耗量、污染物排放量、排放標準等與能源安全和環境承載力相適應的數量和速度,就是節能減排的“紅線”。
  二氧化碳、二氧化硫和大氣微顆粒物排放量也是經濟資產,需要讓市場在配置節能量、碳排放權、硫氮排污權、微顆粒物排放權等資源中起決定性作用,保障稀缺環境資源的高效利用。政府要做的是,制定化石能源消耗總量或節能減排額度或標準,政府不需要在微觀層面規定哪家企業的消耗量或排放量,只需監管執行。
  企業有新技術產生節能盈餘,可以在市場上出售;企業達不到節能要求,可以在市場上購買節能額度。對於污染控制,企業可以自己內部治理,也可以外包給專業環保公司治理。企業選擇何種方式來實現節能目標,政府沒有必要也不應該干預市場、干預企業行為。
  對於高耗能高排放產品,如果企業能夠滿足排放標準,並不需要政府來判定哪家企業是“產能過剩”或“落後產能”,應該讓他們在市場競爭中優勝劣汰,政府應該依法而不應該行政命令“關、停、並、轉”。
  市場對資源配置的決定性作用,不僅僅是表現在生產層面,而且也體現在消費層面。以體現資源消費累進稅的“階梯電價”為例,如果增量消費的電價超過1元/度,高出了風電、太陽光伏發電的電價,消費者就會傾向去購買風電或是光電,甚至在自家房屋上建光伏發電裝置供電,而不需要政府去下令或者攤派。
  節能減排需要政府有所作為,但不是亂作為;需要讓市場發揮作用,但不是不作為。例如,節能減排的目標、標準、政策要切合實際,過高過低都會影響節能減排的實效,和經濟發展、民生保障。
  地方保護落後產能、技術,損害、侵占的是他人的環境資產、公共環境資產,實際上是違法行為。對於超標排放不監管、不執法,或監管不力、執法不嚴,屬行政不作為、政府失職,需要承擔法律責任。
  節能減排關乎可持續發展,具有公共資源屬性,企業為自我利益最大化而忽略外部成本,往往產生市場失靈,必須要有政府代表社會或公眾加以修正。因此,節能減排必需要處理好政府和市場的關係,政府要在制度制定、監管執法上不缺位不越位,不干預市場和企業微觀決策,讓市場活力得到充分體現,使得節能減排得以效率實現。
  (作者為中國社科院城市發展與環境研究所所長)
  高技術“困難戶”
  文/《財經國家周刊》記者 陳少智
  限電,又見限電。為突擊完成節能減排指標,地方政府在“十一五”期末採取的“拉閘限電”,在“十二五”中期再次上演。
  位於寧波大榭開發區的萬華化學(寧波)氯鹼有限公司副總經理宋科告訴《財經國家周刊》記者,已經接到了電力部門的檢修通知,11月25日開始為期一個月的停產檢修。
  對於寧波市而言,限電可能是目前無奈之下最為行之有效的“節能”舉措。該市日前“榮登”節能目標完成情況預警表,為級別最高的一級預警。2013年1月-9月,全市單位GDP能耗同比僅下降0.7%,與全年下降3.6%目標差距相去甚遠,這讓寧波市政府繃緊了神經。
  11月6日,寧波市政府下發緊急通知,摸底停產檢修企業,鼓勵市場形勢“不理想”的企業停產、減產,對不鏽鋼熔煉、氯鹼和水泥等高耗能企業,將在11月-12月停產讓電15天,煉油化工、鋼鐵等重點用能行業,進一步落實減產、停產的針對性限電措施。
  以另一個尺度觀察,寧波市的節能水平其實位居全國前列。
  寧波市經信委節能與綜合利用處處長童鴻根告訴《財經國家周刊》記者,從2012年的數據來看,寧波市單位GDP能耗和工業單位增加值能耗,均低於全國平均水平20%以上。
  但這並不能保證寧波市完成降耗指標。“十二五”的前三年,僅2012年完成節能目標,由於無法有效解決經濟發展與節能減排之間的矛盾,寧波市的節能減排陷入了“靠天吃飯”的尷尬局面:經濟回暖用能激增,指標難以完成,反之則達標。
  2011年,受“十一五”末衝刺節能減排,許多原本該上馬的高耗能項目拖至當年,導致“十二五”開局之年的降耗指標未能達標。
  2012年,寧波市單位GDP能耗下降6%,超額完成當年的目標,與之相對應的是當年寧波市經濟下滑,工業增加值下降7%。
  2013年,寧波市經濟形勢回暖,1-9月規模以上企業累計完成工業增加值同比增長8.0%,綜合能耗大增7.6%。
  “高耗能項目的投產和今夏持續高溫天氣,是節能目標難以完成的主要因素。”寧波市經信委副主任葉春華說。
  中國政府在制定出GDP單位降耗指標後,逐級分解下放到地方政府,遵循“東高西低”的原則:東部的降耗指標一般高於西部欠發達地區。考慮到寧波市高能耗產業集中的情況,浙江省特別允許寧波市在“十二五”節能減排方案中,剔除鎮海煉化乙烯項目、寧波鋼鐵等項目的新增能耗。
  即便如此,寧波市2013年仍然難以完成降耗指標。
  放眼全國,和寧波一樣難以完成今年節能指標的地區不在少數。據國家發改委數據顯示,前三個季度除海南、寧夏、新疆和青海這四個紅色一級預警的常客外,達到橙色二級預警省份由上半年的3個增長為目前的8個。
  降耗指標完不成的地方多數屬於高耗能行業集中之地。葉春華認為,節能減排政策應該根據各地區產業佈局特點給予更加彈性的政策。
  2013年1-5月,西部地區規模以上工業能源消費同比增長6.58%,大大高於東部地區的2.3%和中部地區的0.63%,“如果繼續上重化工項目,節能減排任務勢必難以完成,但不抓住產業西移的機會,GDP增長又有問題”。西部某省經信委人士說。
  一位接近浙江省政府的人士告訴《財經國家周刊》記者,目前浙江省的單位能源產出水平位居全國前列,僅次於北京市和廣東省,在此基礎上要持續大幅節能降耗,需要有重大的技術突破。
  寧波市現行產業轉型升級路線圖中,囊括了新材料、新能源、新裝備、信息技術等戰略新興產業,但葉春華稱,新興產業不一定適合在所有地區上馬。 “政府導向指向新興產業,但不意味著短時期內就能做大做強,所以在相當長的一段時間里,我們面對的矛盾仍然突出。”葉春華說。
(編輯:SN054)
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